Порядок формирования структуры местной администрации (на примере городского округа город Воронеж). Аутсорсинг как метод совершенствования организационных структур местных администраций

Цель настоящей главы - изучение местной власти как управляющего звена в си­стеме муниципального управления. Рассматриваются вопросы построения и со­вершенствования организационных структур исполнительных органов местного самоуправления, планирования и организации их деятельности на основе совре­менных технологий муниципального управления, кадрового и информационного обеспечения муниципального управления, организации контроля в муниципаль­ном образовании. Характеризуются критерии и методы оценки эффективности муниципального управления.

Усвоение материала главы позволит читателю овладеть методами формирова­ния рациональных моделей и организационных структур органов местного само­управления и практического решения проблем муниципального управления при­менительно к особенностям конкретного муниципального образования

Факторы, влияющие на организационную структуру местной администрации

Общая структура органов муниципальной власти, разграничение полномочий и система взаимоотношений между тремя ее основными звеньями (представи­тельный орган, глава муниципального образования, местная администрация) рас­сматривались в главе 1 в основном с правовых позиций. Здесь речь идет о практи­ческой организации и технологическом процессе муниципального управления. Важнейшую роль в этом процессе играет местная администрация как исполни­тельно-распорядительный орган муниципального образования. Поэтому изложе­ние вопросов организации муниципального управления начинается с рассмотре­ния организационной структуры местной администрации.

Организационная структура - важнейший фактор деятельности органа мест­ного самоуправления, форма, в которой реализуется процесс муниципального управления.

Под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимо­связанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управлен­ческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными пра­вами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления.

Звено управления представляет собой обособленную ячейку со строго ори­ентированными функциями управления, а ступень (уровень) управления - со­вокупность звеньев управления, расположенных на определенном иерархиче­ском уровне.

Выше было показано, что муниципальные образования существенно различа­ются по размерам территории, численности и составу населения, положению в си­стеме территориального разделения труда, экономическому потенциалу, составу муниципального хозяйства, уровню развития инженерной и социальной инфра­структуры. Тип муниципального образования предопределяет состав предметов ве­дения местного самоуправления, что, со своей стороны, обусловливает объем задач и функций всех органов муниципального управления, включая администрацию.

Цели, задачи и функции муниципального управления непосредственно влия­ют на структуру местной администрации и служат основой для выделения в ней самостоятельных подразделений, отвечающих за достижение конкретных целей и решение отдельных конкретных задач. Чем сложнее в том или ином муници­пальном образовании хозяйственный комплекс, тем более важны взаимосвязь всех его составляющих, комплексное решение вопросов социально-экономичес­кого развития и охраны окружающей среды. Соответственно для реализации этих целей в составе администрации организационно выделяются или усиливаются со­ответствующие структурные подразделения.

Состав основных факторов, влияющих на организационную структуру мест­ной администрации, представлен на рис. 8.1.1.

Муниципальные образования, различающиеся составом решаемых задач и фун­кций управления, необходимым объемом управленческой работы, различаются и численностью и внутренним построением исполнительных органов. Штат адми­нистрации крупного городского округа может насчитывать сотни работников и десятки структурных подразделений, тогда как штат администрации небольшого сельского поселения - лишь 5-7 сотрудников.

Наряду с перечисленными внешними факторами, следует выделить внутрен­ние факторы, воздействующие на структуру администрации: кадры, техника, тех­нология управления, организация труда. С одной стороны, они влияют на орга­низационную структуру управления, с другой - сами определяются ею. Так, кадры управления воздействуют на структуру управления с точки зрения перерасп­ределения функций между подразделениями и отдельными работниками. Но в основном именно структура управления определяет состав должностей и требо­вания к личностным качествам работников. Внедрение информационных техно­логий влияет на структуру администрации в плане как сокращения числа ра­ботников отдельных подразделений, так и появления новых подразделений (информационного обслуживания). При формировании организационной струк­туры администрации необходимо учитывать и внешние, и внутренние факторы.

Важнейшим фактором, влияющим на формирование организационной струк­туры, является норма управляемости (диапазон управления).

Нормой управляемости называется максимально допустимое число работников, деятельностью которых может эффективно управлять один руководитель при определенных организационно-технических условиях.

От нормы управляемости зависит как численность сотрудников в отдельном подразделении, так и количество подразделений администрации. В свою очередь, норма управляемости зависит от ряда факторов (рис. 8.1.2).

Принципы построения организационной структуры администрации

Формирование структуры местной администрации представляет собой органи­зационное закрепление тех или иных функций муниципального управления за отдельными управленческими подразделениями и должностными лицами. Реше­ние этой сложной задачи обеспечивается на основе сочетания научных методов с субъективной деятельностью специалистов. Поэтому при проектировании орга­низационных структур важно соблюдать правила (принципы) их построения, к которым относятся: направленность на достижение целей, перспективность, спо­собность к развитию (адаптивность), комплексность, индивидуализация, эконо­мичность. Рассмотрим эти принципы.

Организационная структура должна способствовать достижению целей управ­ления муниципальным образованием. Это обеспечивается с помощью: установ­ления прав и необходимой полноты ответственности каждого управленческого звена за достижение поставленных перед ним задач; сбалансированности задач звеньев одного уровня управления по отношению к задачам вышестоящего уров­ня; рационального разделения и кооперации труда между звеньями и уровнями управления и их взаимодействия.

2. Перспективность.

Органы местного самоуправления должны, решая вопросы оперативного ха­рактера, одновременно проводить работу по определению стратегии, связанной с социально-экономическим развитием муниципального образования. С этой це­лью в организационной структуре необходимо предусмотреть блок перспектив­ного, стратегического управления, отделив его от блока оперативного и текущего управления. На практике это достигается разделением полномочий между пред­ставительным и исполнительным органами, а также созданием в организацион­ной структуре администрации специальных подразделений, занимающихся стра­тегией развития муниципального образования.

3. Способность к развитию (адаптивность).

Необходимость развития оргструктуры объясняется тенденцией постоянного изменения внешних условий, появляющимися диспропорциями в системе му­ниципального управления. В этих условиях организационная структура должна быть достаточно эластичной, способной адаптироваться к восприятию корректи­рующих воздействий. На практике это достигается путем периодического внесе­ния изменений в организационные структуры органов местного самоуправления, а также путем создания временных целевых подразделений (штабов, комиссий, комитетов).

4. Комплексность.

При построении организационной структуры местной администрации необхо­димо учитывать, что должны быть структурно обеспечены все этапы осуществле­ния управленческой деятельности:

♦ аналитический этап (анализ проблемы, определение возможных путей решения);

♦ постановка задачи (выявление приоритетов деятельности);

♦ принятие управленческого решения (выбор технологии и алгоритма реше­ния задачи, определение конечного и промежуточных результатов);

♦ исполнение решения (конкретная деятельность по реализации управленче­ского решения);

♦ оценка результатов (анализ результатов деятельности, подготовка к очеред­ному аналитическому этапу и новому циклу).

Принцип комплексности требует при анализе структуры исходить прежде всего из целостности той или иной функции. Особенно это важно, когда исполнение функ­ции «разведено» по разным структурам или для исполнения данной функции не­обходимо задействовать несколько структурных подразделений администрации. Желательно, чтобы вопросы, отнесенные к ведению того или иного структурного подразделения администрации, носили максимально завершенный характер, что особенно важно для отраслевых структурных подразделений.

5. Индивидуализация.

Формирование организационной структуры должно основываться на учете ин­дивидуальных особенностей конкретного муниципального образования. В связи с этим всякого рода типовые организационные структуры могут использовать­ся лишь как рекомендательные и ориентировочные. Как показывает практика, отказ от унифицированных моделей, опора на анализ и учет местных особенностей дают положительные результаты.

6. Экономичность.

Организационная структура должна обеспечивать эффективное и рациональ­ное осуществление процесса муниципального управления, возможность получать необходимые результаты самым экономичным путем. Экономичность может до­стигаться с помощью различных мероприятий, в т. ч. за счет введения должно­стей (системного администратора, специалиста по информационным технологи­ям и т. п.), в функции которых входит анализ действующей организационной структуры, функционального и иерархического разделения полномочий, оплаты труда муниципальных служащих, механизации и автоматизации процессов уп­равления с целью их совершенствования.

Принципы построения организационных структур могут уточняться, а формы и методы использования этих принципов могут изменяться в связи с меняющи­мися внешними условиями, целями и задачами. Однако основные принципы дол­жны соблюдаться, так как выражают общие требования к организации муници­пального управления.

Подходы к формированию организационной структуры местной администрации

Организационная структура местной администрации как исполнительно-распо­рядительного органа строится на принципах единоначалия и иерархической под­чиненности. Процесс формирования организационной структуры местной администра­ции включает в себя формулировку целей, задач и функций, определение состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение (включая численность работа­ющих), разработку соответствующих регламентирующих процедур и документов.

Этот процесс разделяется на несколько этапов (рис. 8.1.3).

Рис. 8.1.3. Процесс формирования организационной структуры местной администрации

Реальные системы муниципального управления отличаются большим разно­образием организационных структур администраций. Но при этом существуют общие подходы к построению организационных структур. Самый перспектив­ный - системно-целевой подход с ориентацией на конечные результаты дея­тельности системы. Вопросы целеполагания в муниципальной деятельности рассматривались в главе 3. Определение системы целей («дерева целей») и задач конкретного муниципального образования служит главным ориентиром форми­рования его организационной структуры. При формировании организационной структуры на основе «дерева целей» требуется декомпозиция целей и задач му­ниципального управления до конкретных управленческих функций.

Таким образом, при системно-целевом подходе создаются реальные условия для индивидуализации процесса формирования организационной структуры при­менительно к особенностям конкретного муниципального образования.

Процесс формирования организационной структуры

Системно-целевой подход в данном случае заключается в том, чтобы, исходя из конечных целей управления муниципальным образованием:

♦ не упустить из виду ни одну из управленческих задач, без решения которой реализация целей окажется неполной;

♦ выявить и увязать применительно к этим задачам систему функций, прав и от­ветственности по вертикали управления;

♦ исследовать и организационно оформить связи и отношения по горизонтали управления, т. е. по осуществлению координации деятельности разных звень­ев и организационных единиц при выполнении общих задач;

♦ обеспечить органическое сочетание вертикали и горизонтали управления, найти оптимальное для данных условий соотношение централизации и де­централизации в принятии решения.

При построении организационной структуры на основе «дерева целей» важно дать качественную и количественную характеристику целей и задач. Качествен­ная характеристика служит обоснованием для выделения функций управления, количественная - для определения вида организационной единицы (отдел, уп­равление, департамент и т. д.).

Распределение задач между подразделениями местной администрации может осуществляться по нескольким признакам:

♦ по группам объектов управления (отраслям муниципальной деятельно­сти), обеспечивающим предоставление муниципальных услуг определен­ного типа: образование, здравоохранение, строительство, молодежная по­литика и т. д.;

♦ по функциональному признаку, определяемому характером, функциями и стадиями управленческой деятельности и управленческого цикла: анализ и планирование, контроль, управление имуществом, финансами, правовое обес­печение, информационное обеспечение и т. д.;

♦ по территориальному признаку (в настоящее время для муниципальных обра­зований сельских районов и для крупных городов, а после вступления в силу Федерального закона 2003 г. - только для крупных городов).

Практика построения организационных структур местных администраций

В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются:

♦ глава администрации;

♦ его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один или два первых заместителя;

♦ структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в со­подчинении между собой (например, отдел в составе управления);

♦ коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономи­ческий и другие советы;

♦ аппарат администрации.

С точки зрения изложенного выше распределения задач и целей деятельности структурные подразделения администрации подразделяются на четыре группы (рис. 8.1.4).

К ведению отраслевых структурных подразделений относятся вопросы, свя­занные с управлением конкретными отраслями муниципальной деятельности.

Эти подразделения выполняют функции заказчика на выполнение работ и оказа­ние муниципальных услуг. Их основная роль проявляется на этапе реализации целей и задач жизнеобеспечения и развития территории.

Предметы деятельности функциональных (штабных, общей компетенции) структурных подразделений охватывают определенную функцию для всей ад­министрации и ее структурных подразделений. Основными их характеристиками являются использование преимуществ, связанных со специализацией функ­ций, и способность администрации видеть в рамках своей функции территорию целиком. По классификации целей муниципальной деятельности (см. главу 3) функциональные подразделения относятся к обеспечивающим. Обычно они на­деляются правом согласования решений других структурных подразделений, напри­мер по соблюдению законности или возможности финансирования.

Создание территориальных структурных подразделений связано с необходи­мостью приближения органов местного самоуправления к населению и позволя­ет сочетать централизацию важнейших функций на высшем уровне муниципаль­ного управления с повышением оперативности при решении текущих вопросов. При этом важно не допускать раздробления функций органов муниципального управления и потери преимуществ, связанных со специализацией. Для стиму­лирования инициативы территориальных структурных подразделений им может предоставляться автономия в рамках сметы расходов.

Вспомогательные подразделения (аппарат) не обладают собственной компетен­цией по решению вопросов местного значения и выполняют функции сервисного обслуживания руководства администрации и ее структурных подразделений. Ап­парат играет важную роль в организации работы администрации. Как ее подсисте­ма он выполняет ту же роль, что и муниципальная власть по отношению к другим подсистемам муниципального образования. В частности, аппарат обеспечивает:

♦ планирование и координацию работы всех структур администрации;

♦ работу с документацией (делопроизводство);

♦ подготовку и проведение совещаний, заседаний, коллегий, других меропри­ятий;

♦ связь со средствами массовой информации, проведение пресс-конференций;

♦ контроль за исполнением решений;

♦ организацию приема граждан, работу с жалобами и предложениями;

♦ материально-техническое, юридическое, кадровое, информационное, финан­совое обеспечение деятельности администрации;

♦ взаимодействие администрации с представительным органом и зачастую его хозяйственное обслуживание.

Руководитель аппарата обычно по статусу приравнивается к заместителю гла­вы администрации.

В составе аппарата администрации могут быть такие службы, как общий отдел (работа с документацией), кадровая служба (иногда она подчиняется непосред­ственно главе администрации), приемная граждан, юридическая служба, инфор­мационная служба, хозяйственные службы, пресс-служба, собственная бухгалте­рия, контрольный аппарат и т. п.

Глава администрации и его заместители могут иметь свой аппарат, в состав которого входят, в частности, секретари, помощники, референты, советники.

Такие организационные структуры получили название линейно-функциональ­ных, поскольку они основаны на определенной системе взаимодействия линей­ных (отраслевых) и функциональных структурных подразделений и принятия решений линейными подразделениями по согласованию с функциональными.

В соответствии с объемами и распределением задач и функций в составе адми­нистрации создаются конкретные организационные единицы: управления, отде­лы, комитеты, департаменты и т. д. Для решения управленческих задач крупные организационные единицы делятся на более мелкие, образующие новые уровни. Для крупных городов, имеющих большой аппарат управления, целесообразно как можно детальнее разграничивать функции управления, создавая специальные под­разделения для их исполнения. Для небольших поселений наиболее приемлема схема, при которой выполняемые функции группируются, при этом в первую оче­редь должны объединяться функции отраслевых подразделений. Однако объе­динение функций подразделений, интересы которых противоречат друг другу, в рамках одного подразделения нежелательно.

Для выполнения функций, делегированных органами государственного управ­ления, иногда целесообразно использовать отдельные обособленные структур­ные подразделения. Это важно потому, что в части исполнения делегированных полномочий органы местного самоуправления финансируются и подконтрольны соответствующим органам государственной власти.

Коллегия - тот или иной совещательный орган при главе администрации - играет особую роль в работе Администрации. Она принимает решения по важнейшим воп­росам управления муниципальным образованием, за исключением решений, нахо­дящихся в компетенции представительного органа. Решения коллегии при необхо­димости оформляются постановлениями и распоряжениями главы администрации.

Программно-целевые структуры в местных администрациях

В условиях осуществления экономической и политической реформ линейно-функ­циональные организационные структуры управления в ряде случаев не отвечают требованиям, предъявляемым к управлению постоянно усложняющимися объекта­ми и целями муниципального управления. Для устранения этого несоответствия линейно-функциональные структуры администраций могут дополняться струк­турами нового типа - программно-целевыми. Они создаются для решения конк­ретных целевых задач и могут быть постоянными либо временными. В результате такого дополнения образуются матричные организационные структуры муници­пального управления.

При возникновении новой проблемы, требующей решения в течение опреде­ленного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются необходи­мые для выполнения программы ресурсы и формируется временный коллектив работников. Сотрудники органа муниципального управления, вошедшие во вре­менный коллектив по выполнению целевой программы, находятся на время ее решения в двойном подчинении: в административном подчинении своему линей­ному руководителю (вертикальная связь) и в функциональном подчинении руководителю программы (горизонтальная связь).

В системе муниципального управления программно-целевые структуры реа­лизуются в виде комиссий, штабов, рабочих групп и т. п. Перечень таких подразде­лений периодически меняется. Одни ликвидируются, другие появляются вновь, многие существуют годами.

Комиссии создаются на определенный срок для решения какой-либо обост­рившейся проблемы. Цель создания комиссий - найти выход из сложившейся управленческой ситуации. Комиссии в своей работе используют методы ситуа­ционного анализа.

Создание рабочих групп внутри администрации связано с решением конкретных управленческих задач и носит временный характер. Как правило, рабочие группы выполняют проектировочные задачи. Например, при реорганизации органа вла­сти эффективно создание особой группы для организационного проектирования структуры администрации, выработки новых технологий работы.

При формировании структур программно-целевого управления целесообразно разрабатывать карты (матрицы) распределения прав и ответственности между органами линейно-функциональной и программно-целевой структур. В них детально и наглядно фиксируются общие правила принятия решений, разделение ответст­венности нескольких органов за разные аспекты одного результата, роль коллеги­альных и консультативных органов в процессе принятия решений.

Необходимость реализации программно-целевых функций требует создания в структуре администрации отдельного стратегического, инновационного блока. Его деятельность должна быть направлена на выявление проблемных ситуаций и постановку проблем, перевод проблем в пакеты задач и передачу их в отрасле­вые и функциональные подразделения. Основные задачи стратегического бло­ка таковы.

1. Постоянный мониторинг существующего состояния, сложившихся норм и отношений в различных областях местной жизни: анализ ситуации, фиксация рассогласований и конфликтов, организация исследований.

2. Разработка программ по предотвращению кризисных ситуаций, а также проек­тов по реорганизации и изменению ситуации в различных сферах жизни, обеспе­чивающих доведение ее основных параметров до уровня, соответствующего объек­тивным представлениям о поселении. Эта работа включает разработку технических заданий на программы и проекты, их аналитическое и правовое обеспечение, эк­спертизу стратегических решений, представляемых на утверждение главе ад­министрации, разработку планов-графиков выполнения подпрограмм и проек­тов, их бюджетирование, разработку бизнес-планов и т. п., а также внутренний управленческий аудит.

Совершенствование организационных структур муниципального управления

Основные недостатки существующих линейно-функциональных структур муни­ципального управления связаны не только с их организационным построением, но и с самой сложившейся идеологией муниципального управления. Эти недо­статки сводятся к следующему.

1. Укоренившейся подход к муниципальному образованию и, соответствен­но, к управлению им как к производственной или социально-производственной системе.

Основной упор при этом делается на улучшение показателей работы самих структурных подразделений администрации (жилищно-коммунального, транс­портного, здравоохранения и т. д.), а не на степень и качество удовлетворения потребностей населения в той или иной муниципальной услуге. Иными словами, критерием эффективности службы являются ее собственные показатели, а не ко­нечный результат деятельности.

2. Нацеленность на решение текущих задач, связанных с жизнеобеспечением му­ниципального образования, и отсутствие стратегического подхода к управлению.

Многообразие текущих частных задач и целей муниципального управления неизбежно порождает противоречия между ними, обусловленные прежде всего ограниченностью материальных и финансовых ресурсов. Каждое структурное под­разделение нацелено на решение своей задачи и добивается получения макси­мума ресурсов для этого. В данном случае вся система управления часто рабо­тает неэффективно.

3. Нечеткость системы функциональных связей между отдельными структур­ными подразделениями, дублирование функций, неравномерная загруженность работников, отсутствие четких организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой.

В результате основной объем работы ложится на плечи главы администрации, которому приходится решать множество координационных вопросов.

4. Смешение управленческих функций и непосредственной хозяйственной де­ятельности. Многие структурные подразделения администраций, являясь юри­дическими лицами, оказывают различные платные услуги и зарабатывают средства на свое существование, т. е. по сути занимаются коммерческой деятельностью. Этот бизнес является безрисковым, поскольку ведется на базе муниципальной собственности, за эффективным использованием которой должного надзора нет. По этой причине некоторые структурные подразделения администрации из органов муниципального управления стали превращаться по типу деятельности в фи­нансово-промышленные группы.

В силу изложенного реорганизация структур муниципального управления представляет собой сложнейшую комплексную задачу.

Как и любая другая организация, местная администрация является социаль­ной системой. Социальная организация (в отличие от профессиональной) не ори­ентирована на развитие, ее главные критерии - стабильность и неизменность. Всякие попытки изменить состояние социальной организации воспринимаются ей как угрозы существованию и по возможности отторгаются. Инновации вызыва­ют в социальных системах определенное смещение равновесия и не всегда пред­видимые последствия. Поэтому требуются специальные методы активизации ин­новационных процессов.

Кроме противоречий между традиционной и инновационной деятельностью, на практике еще более важны противоречия внутри самой инновационной дея­тельности - между радикальными и совершенствующими ее видами. Радикально реорганизовать любую структуру изнутри невозможно, поскольку для этого не­обходимо, образно говоря, подняться над проблемой и посмотреть на нее «сверху».

Если говорить о собственно организационных структурах местных админист­раций, то основные направления их реорганизации могут быть следующими.

1. Вывод за рамки администрации структур, занимающихся хозяйственной дея­тельностью и имеющих в силу этого статус юридического лица, придание им фор­мы - муниципальных учреждений. Федеральный закон 2003 г. предусматривает, что органы местного самоуправления, наделяемые статусом юридического лица, являются муниципальными учреждениями, предназначенными для выполнения управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц.

2. Создание в структуре администрации крупных организационно-админист­ративных блоков, руководители которых несут полную ответственность за реали­зацию муниципальной политики в соответствующих сферах, за достижение ее ко­нечных целей. Такими блоками могут быть блок экономики и финансов, блок управления муниципальной недвижимостью, блок городского хозяйства, блок социальной политики, блок общественной безопасности и в т. п. Эти вопросы частично затрагивались в предыдущих главах. Создание крупных блоков позво­ляет существенно снизить нагрузку на главу администрации по решению теку­щих вопросов, позволяет ему посвящать основную часть своего времени и сил задачам стратегического управления.

3. Создание наряду с классическими линейно-функциональными организаци­онными структурами структур программно-целевого или программно-функцио­нального типа, о чем было сказано выше.

Необходимость сочетания различных типов организационных структур и ме­тодов достижения целей предопределяет сложность задачи разработки и внедрения эффективной системы муниципального управления, реорганизации организаци­онной структуры администрации. Требуется разработать модель и организа­ционный проект реорганизации, пакет нормативных предписаний для отдель­ных структур и сфер их деятельности. Необходимо также (и это самое главное) убедить работников администрации в необходимости и целесообразности реор­ганизации, некоторых специалистов - переучить. При этом реорганизация структур муниципального управления должна разворачиваться одновременно по несколь­ким параллельным линиям:

♦ разработка модели и организационного проекта реорганизации;

♦ разработка нормативно-правовой базы деятельности органа местного само­управления;

♦ разработка пакета нормативных предписаний для различных областей му­ниципального деятельности;

♦ разработка положений об основных организационно-административ­ных блоках;

♦ описание организационных процедур и функциональных связей всего про­странства взаимодействия различных структур управления, основных рабо­чих мест и подготовка должностных инструкций;

♦ переподготовка и повышение квалификации работников администрации;

♦ подготовка резерва кадров для муниципального управления.

Вопросы для самоконтроля

1. Какие факторы влияют на формирование организационной структуры мест­ной администрации?

2. Как осуществляется распределение задач и функций между структурными подразделениями местной администрации?

3. Какие типы организационных структур используются в муниципальном уп­равлении?

4. Каковы основные принципы построения организационной структуры мес­тной администрации?

5. Какие стадии включает в себя процесс формирования организационной струк­туры местной администрации?

6. Каковы основные виды структурных подразделений местной администрации?

7. Каковы основные направления совершенствования организационных струк­тур местной администрации?

Под органами местного самоуправления, как правило, понимают выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Это органы местных саморегулируемых территориальных сообществ, муниципальных образований, кᴏᴛᴏᴩыми они формируются и перед кᴏᴛᴏᴩыми несут ответственность за надлежащее исполнение ϲʙᴏих полномочий. Органы местного самоуправления обладают следующими особенностями:

1. не входят в систему органов государственной власти (в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии со ст. 12 Конституции);
2. в случае наделения их отдельными государственными полномочиями они могут участвовать в осуществлении государственных функций, и их деятельность в данном случае будет находиться под контролем государства (в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии со ст. 132 Конституции)

Статья 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в ϶ᴛᴏй главе – Закон о местном самоуправлении 2003 г.) четко определяет структуру органов местного самоуправления, включая в нее следующие элементы: 1) представительный орган муниципального образования; 2) глава муниципального образования; 3) местная администрация; 4) контрольный орган муниципального образования; 5) иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом. Причем наличие первых трех элементов в системе органов местного самоуправления будет обязательным.

В системе муниципальных органов власти особое место занимает представительный орган местного самоуправления как выборный орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Наименования представительного органа местного самоуправления различны. Учитывая зависимость от исторических, национальных и иных традиций представительный орган может называться: дума, совет, муниципальный совет, сход, собрание, собрание представителей, рада, курултай, джирге, круге и т. п.

Представительный орган осуществляет вопросы исключительного ведения - ϶ᴛᴏ вопросы, не требующие проведения референдумов, опросов общественного мнения, публичных обсуждений, кᴏᴛᴏᴩые вправе решать только представительный орган местного самоуправления и никакие иные органы. На основании Закона о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 35), в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления находятся следующие вопросы: 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; 3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с законодательством РФ о налогах и сборах; 4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; 5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; 7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; 8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Перечисленные полномочия представительных органов – ϶ᴛᴏ минимальный, но не исчерпывающий перечень их прав и обязанностей. Стоит сказать - полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований, где в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с законодательством субъектов РФ они могут быть расширены (но не сужены) В случае, когда перечень полномочий достаточно широк, роль представительных органов с общей системе органов местного самоуправления значительно возрастает.

Структура представительного органа местного самоуправления – внутреннее строение органа, кᴏᴛᴏᴩое по законодательству определяется населением муниципального образования самостоятельно. К структурным элементам представительного органа местного самоуправлениятрадиционно ᴏᴛʜᴏϲᴙтся: 1) руководящее звено (председатель); 2) функционально-отраслевые подразделения (постоянные и временные комиссии); 3) территориальные структуры (депутатские группы); 4) политические фракции; 5) рабочий аппарат.

Председатель организует работу представительного органа муниципального образования: созывает и ведет заседания представительного органа; контролирует и обеспечивает выполнение регламента представительного органа; подписывает решения, протоколы заседаний, другие документы представительного органа; организует выполнение решений представительного органа; координирует деятельность постоянных и иных комиссий; решает иные вопросы, кᴏᴛᴏᴩые ему могут быть поручены представительного органа или возложены действующим законодательством.

Постоянные комиссии как функционально-отраслевое структурное подразделение представительного органа местного самоуправления занимают особое место в структуре органа. К задачам постоянных комиссий представительного органа местного самоуправления ᴏᴛʜᴏϲᴙтся следующие вопросы: а) разработка предложений для рассмотрения на заседаниях; б) подготовка заключений и проектов решений по вопросам ведения представительного органа; в) содействие органам местного самоуправления и депутатам в их работе по осуществлению решений представительного органа; г) контроль в пределах полномочий представительного органа за деятельностью городской администрации, ее структурных территориальных подразделений, а также за работой предприятий, учреждений и организаций по выполнению решений представительного органа.

Исполнительные органы местного самоуправления – органы, осуществляющие организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ и местных нормативных актов, а также наделенные уставом муниципального образования собственной компетенцией. Исполнительным органом местного самоуправления будет местная администрация (мэрия)

Местная администрация (от лат. administratio – управление, руководство) – исполнительный орган в системе местного самоуправления, возглавляемый главой муниципального образования (главой администрации), осуществляющий следующие организационно- распорядительные функции: 1) исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ и местных нормативных актов; 2) разработка проекта бюджета муниципального образования и его исполнение; 3) управление муниципальной собственностью; 4) разработка программ социально-экономического развития муниципального образования и их исполнение и т. п.

К структурным элементам местной администрациитрадиционно ᴏᴛʜᴏϲᴙтся: 1) руководящее звено (глава местной администрации и его заместители); 2) аппарат администрации; 3) департаменты, управления, комитеты; 4) территориальные (районные) структурные единицы местной администрации.

Глава местной администрации руководит деятельностью исполнительных органов муниципального образования на базе единоначалия. Все исполнительные органы местного самоуправления подотчетны ему и ответственны перед ним. Глава местной администрации несет персональную ответственность за надлежащее функционирование исполнительных органов городского самоуправления. В ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с уставом муниципального образования глава местной администрации реализует следующие функции: а) организует формирование и исполнение бюджета муниципального образования; б) руководит непосредственно и через подчиненные органы предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности;

в) обеспечивает соблюдение законности, прав и ϲʙᴏбод граждан;

г) отменяет правовые акты подчиненных органов управления администрации; д) организует разработку проектов планов, программ, правовых актов и вносит их на рассмотрение представительного органа муниципального образования; е) заключает договоры, соглашения; ж) применяет меры поощрения, привлекает к дисциплинарной ответственности назначаемых им муниципальных служащих.

На основании Закона о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 37) главой местной администрации может быть: 1) глава муниципального образования; 2) лицо, назначаемое по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.

При проведении конкурса представительный орган муниципального образования решает следующие вопросы: а) определяет порядок проведения конкурса (принимая положение о конкурсе на замещение должности главы местной администрации); б) устанавливает состав конкурсной комиссии (в т.ч. и общее число членов комиссии); в) назначает членов конкурсной комиссии в муниципальных районах и городских округах назначает только /3, а /3 назначается законодательным органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ); г) выбирает лицо на должность главы местной администрации из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса; д) утверждает условия контракта главы администрации (принимая примерный контракт, заключаемый с главой местной администрации); е) утверждает структуру местной администрации по преставлению главы местной администрации; ж) вправе выступать инициатором расторжения контракта с главой местной администрации.

Высшим должностным лицом в системе органов местного самоуправления будет глава муниципального образования. На основании Закона о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 36), глава муниципального образования: 1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из ϲʙᴏего состава; 2) в случае избрания на муниципальных выборах он либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и будет его председателем, либо возглавляет местную администрацию; 3) в случае избрания представительным органом муниципального образования, будет председателем представительного органа муниципального образования; 4) не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации; 5) в случае формирования представительного органа муниципального района из числа представителей выборных органов поселений будет председателем представительного органа муниципального района.

Исходя из всего выше сказанного, мы приходим к выводу, что реализуется принцип разделения властей на местномуровне. На основании Закона о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 36), в сельских поселениях (как правило, малочисленных) допускается совмещение полномочий председателя представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации.

На основании Закона о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 36), глава муниципального образования обладает следующими полномочиями:

1. представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования (представительские полномочия подразумевают, что с перечисленными субъектами глава муниципального образования вправе подписывать соглашения, высказывать позицию от имени всего муниципального образования, за исключением специально оговоренных в законодательстве или уставе муниципального образования случаях);
2. подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
3. издает в пределах ϲʙᴏих полномочий правовые акты;
4. вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Приведенные полномочия принадлежат главе муниципального образования независимо от способа его избрания и от того, какой орган он возглавляет. Уставы муниципальных образований расширяют данный перечень полномочий главы муниципального образования с учетом того, какой орган он возглавляет – представительный или исполнительный. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению муниципального образования и представительному органу местного самоуправления.

Органы местного самоуправления взаимосвязаны между собой и представляют единую систему, в кᴏᴛᴏᴩой, по Закону о местном самоуправлении 2003 г., реализован принцип разделения властей.

13.2. Компетенция органов местного самоуправления

Проблема определения компетенции органов местного самоуправления будет одной из ключевых для формирования правовой основы местного самоуправления и организации деятельности местной власти. Более того, эффективность всей публичной системы власти находится в зависимости от рационального распределения компетенции между ее уровнями.

Сфере компетенции местного самоуправления посвящена ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления, согласно кᴏᴛᴏᴩой основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Пункт 2 ст. 4 Хартии предусматривает полную ϲʙᴏбоду действий органов местного самоуправления в пределах, установленных законом, для реализации собственной инициативы по любому вопросу, кᴏᴛᴏᴩый не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа.

Закрепляя основы компетенции местного самоуправления, Конституция в ст. 130 вводит понятие вопросов местного значения и в ст. 132 предоставляет органам местного самоуправления наиболее важные полномочия по их решению: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка. Исключая выше сказанное, та же статья устанавливает, что органы местного самоуправления решают иные вопросы местного значения, а также предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

На основании данных положений можно сделать вывод о выделении для местного самоуправления двух видов компетенции – собственной и делегированной. Собственная компетенция устанавливается законами (Конституцией, федеральными законами и законами субъектов РФ), а также подзаконными нормативными актами федерального, регионального и местного уровня. Делегированная компетенция будет государственной компетенцией (компетенцией Российской Федерации или субъекта РФ), переданной местному самоуправлению (муниципальному образованию) федеральным законом или законом субъекта РФ ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙенно.

Не стоит забывать, что важнейшие задачи местного самоуправления определены и в других статьях Конституции. Так, согласно ст. 40, «органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище», «малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из... муниципальных... жилищных фондов в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с установленными законом нормами». Статья 41 предусматривает, что «медицинская помощь в... муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается жителям бесплатно». В ст. 43 гарантируется «общедоступность и бесплатность основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях».

В развитие Конституции Закон о местном самоуправлении 2003 г. в главе 3 устанавливает вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа, а также полномочия органов местного самоуправления по их решению; глава 4 предусматривает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Такой подход законодателя к формированию компетенции местного самоуправления позволяет установить минимально необходимый перечень функций и полномочий, ϲʙᴏйственный его природе и гарантированный Федеральным законом, уточнить его применительно к особенностям субъекта РФ и муниципального образования, а также передать на уровень местного самоуправления отдельные полномочия, ϲʙᴏйственные государственным органам, но наиболее эффективно исполняемые на местном уровне, с сохранением государственного контроля за исполнением данных полномочий.

Под вопросами местного значения в названном Законе понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение кᴏᴛᴏᴩых в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с Конституцией и федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Указанный закон детально разграничивает вопросы местного значения по каждому уровню территориальной организации местного самоуправления (поселение, муниципальный район, городской округ) в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с объективными возможностями муниципального образования и требованиями государственной политики в различных сферах. Стоит заметить, что он также предусматривает, что муниципальные образования вправе решать иные вопросы, не исключенные из их компетенции и не отнесенные к компетенции других муниципальных образований и органов государственной власти, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств.

Вопросы местного значения можно сгруппировать по направлениям деятельности:

1. управление муниципальной собственностью и местными финансами (формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения);
2. организация, содержание и развитие муниципальных служб: предприятий и учреждений, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения в различных сферах местной жизни, создание условий для удовлетворения потребностей населения в различного рода услугах (организация предоставления коммунальных услуг; транспортное обслуживание и дорожное строительство; обеспечение жильем; создание условий предоставления услуг связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания, культуры; создание условий для организации досуга, массового отдыха, занятия физической культурой и спортом; организация благоустройства и озеленения, вывоза мусора и др.)

Выделяют следующие критерии определения принадлежности властных полномочий к вопросам местного значения:

1. вопросы, входящие в компетенцию органов местного самоуправления, должны касаться, прежде всего, интересов населения ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующей территории;
2. решаемые органами местного самоуправления вопросы должны составлять необходимый компонент повседневной жизни населения (жилье, городской транспорт, коммунальное обслуживание и т. п.);
3. решение данных вопросов может быть осуществлено исключительно по месту жительства граждан, где для ϶ᴛᴏго созданы необходимые условия и механизмы;
4. реализация стоящих перед органами местного самоуправления задач требует подключения общественного компонента в виде органов территориального общественного самоуправления и других общественных формирований населения;
5. способность населения проконтролировать исполнение и объективно оценить результаты решения данных вопросов.

Вопросы местного значения будут одной из составляющих компетенции органов местного самоуправления и дают представление о сферах и направлениях их деятельности.
Стоит сказать, для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделяются ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующими полномочиями.

В наибольшей степени значимыми законодательно закрепленными полномочиями органов местного самоуправления будут:

1. принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
2. установление официальных символов муниципального образования;
3. создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
4. установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями;
5. регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса – производителей товаров и услуг в сфере электро– и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей;
6. организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
7. принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ;
8. учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;
9. осуществление международных и внешнеэкономических связей в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с федеральными законами.

Объем полномочий органов местного самоуправления в тех сферах, где они действуют совместно с органами государственной власти, устанавливается и в отраслевых федеральных законах.

Сегодня наблюдается несколько тенденций в регулировании федеральными законами полномочий органов местного самоуправления:

1. Некᴏᴛᴏᴩые законы гораздо шире определяют компетенцию органов местного самоуправления по предмету регулирования данного закона, чем ϶ᴛᴏ сделано в Законе о местном самоуправлении 2003 г. Это характерно для Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, Федеральных законов от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», от 10 января 1996 г № 4-ФЗ «О мелиорации земель», от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Законов РФ от 19 апреля 1991 г № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей», от 10 июля 1992 г. № 3266 -1 «Об образовании» и др.

2. В законах, принятых после вступления в силу Конституции, чаще всего закрепляется норма о том, что местное самоуправление в пределах ϲʙᴏей компетенции самостоятельно решает ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующие вопросы. При этом данные пределы не определены, поскольку Закон о местном самоуправлении 2003 г. не упоминает о данной сфере деятельности. Материал опубликован на http://сайт
Это касается Федеральных законов от 10 декабря 1995 г № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях».

3. Немалая часть предметов ведения местного самоуправления, предусмотренных в Законе о местном самоуправлении 2003 г., получила необходимую конкретизацию в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих отраслевых федеральных законах только в 2004 г. («О связи», «О почтовой связи», «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»)

В настоящее время большинство отраслевых федеральных законов приведено в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙие с перечнем вопросов местного значения Федеральными законами от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некᴏᴛᴏᴩых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации““ и от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ „О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований“.

Федеральное законодательство не регламентирует весь объем полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления, предоставляя ϶ᴛᴏ право законодательству субъектов РФ и нормативно-правовым актам муниципальных образований. Стоит сказать - полномочия органов местного самоуправления должны закрепляться в уставе муниципального образования.

13.3. Организационная структура местной администрации: направления совершенствования

В целом, структура местной администрации во всех муниципальных образованиях строится на общих принципах в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с функционально-отраслевым распределением полномочий по решению вопросов местного значения между структурными подразделениями. Вместе с тем она представляет собой достаточно динамичную систему, кᴏᴛᴏᴩая по мере изменения стоящих перед муниципальным образованием задач, условий жизни граждан, других факторов подвергается новациям.

Под организационной структурой понимается состав и со-подчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих целевых функций управления.

Звено управления представляет собой обособленную ячейку со строго ориентированными функциями управления, а ступень (уровень) управления – совокупность звеньев управления, расположенных на определенном иерархическом уровне.

На формирование конкретной организационной структуры местной администрации оказывает влияние несколько факторов, основными из кᴏᴛᴏᴩых будут:

1. Тип муниципального образования. Стоит заметить, что он предопределяет перечень вопросов местного значения, из кᴏᴛᴏᴩого складываются полномочия администрации.

2. Цели и задачи социально-экономического развития муниципального образования. Учитывая зависимость от выбранных приоритетов развития будут «усиливаться» те звенья управления, на кᴏᴛᴏᴩые возложены функции по достижению ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих целей и решению задач.

3. Размер территории, численность и состав населения муниципального образования. В крупных городах выстраиваются более сложные структуры администрации, предусматривающие, в т.ч., и наличие территориальных структурных подразделений.

4. Уровень развития производства и рыночной инфраструктуры. В более развитом в указанном отношении муниципальном образовании существует больше возможностей для аутсорсинга, т. е. передачи отдельных функций администрации, не носящих властного характера, более эффективному исполнителю.

5. Различные местные особенности – географические, природные, демографические, исторические. Стоит заметить, что они определяют необходимость создания структурных подразделений, кᴏᴛᴏᴩые не будут типичными по функциональному назначению и могут отсутствовать в большинстве муниципальных образований.

Помимо перечисленных, на организационную структуру местной администрации оказывают значительное влияние внутренние факторы, такие, как личностные качества руководства и его роль в системе управления, используемые управленческие технологии, уровень сопротивления инновациям, организация труда, материально-техническое оснащение администрации и др.

Сегодня определяющим фактором, положенным в основу формирования структуры местной администрации, будет ее компетенция в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с предусмотренными федеральным законом вопросами местного значения и распределением полномочий между органами местного самоуправления, закрепленным в уставе муниципального образования.

Выделяют шесть групп вопросов, кᴏᴛᴏᴩые входят в компетенцию местной администрации: 1) вопросы социально-экономического развития территории; 2) вопросы муниципального хозяйства; 3) финансовые вопросы; 4) социальные вопросы; 5) административно-организационные вопросы; 6) исполнение переданных государственных полномочий.

Пять первых групп вопросов присутствуют во всех муниципальных образованиях независимо от типа. Шестая группа вопросов относится только к муниципальным районам и городским округам, кᴏᴛᴏᴩые вправе осуществлять отдельные государственные полномочия.

Указанные группы полномочий распределяются между отраслевыми и функциональными структурными подразделениями, в результате чего создается типичная линейно-функциональная структура местной администрации, кᴏᴛᴏᴩая обычно включает:

1. руководящее звено: главу администрации, заместителей главы, в числе кᴏᴛᴏᴩых может быть первый заместитель;
2. структурные подразделения, кᴏᴛᴏᴩые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении между собой:
   • отраслевые структурные подразделения, ведающие отдельными отраслями муниципальной деятельности (жилищно-коммунальное хозяйство, образование, культура, здравоохранение, транспорт и т. д.);
   • функциональные структурные подразделения, исполняющие одну или несколько функций во всех отраслях (экономическая служба, финансовый орган, орган по управлению муниципальным имуществом и др.);
   • территориальные органы (например, для города с районным делением);
   • аппарат администрации, обеспечивающий и организующий ее деятельность: юридическая, кадровая, информационная службы, делопроизводство, работа с обращениями граждан, собственная бухгалтерия и др.

Подобные организационные структуры называют линейно-функциональных из-за основной ориентации в системе принятия решений на взаимодействие между отраслевыми (линейными) и функциональными структурными подразделениями. Первые будуттрадиционно инициаторами принятия решений, а вторые исполняют функции экспертизы, согласования проектов решений.

Учитывая зависимость от роли и места в организационной структуре, важности и объема решаемых задач структурные подразделения обладают разным статусом и, ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙенно, имеют разные наименования.

1. Департаменты - функционально-отраслевые структурные подразделения, осуществляющие исполнительные, распорядительные и контрольные функции в определенной отрасли или сфере управления муниципальным образованием и определяющие концептуальное развитие в данной сфере (отрасли); возглавляются заместителями главы администрации.

2. Управления - относительно самостоятельные структурные подразделения местной администрации, обеспечивающие определенное направление деятельности местной администрации; вправе издавать акты управления.

3. Комитеты - структурные подразделения, созданные и функционирующие на постоянной основе по приоритетному направлению деятельности администрации.

4. Отделы - структурные подразделения местной администрации, осуществляющие оперативные, либо вспомогательные функции.

5. Сектора - организационно не обособленные структурные подразделения отдела (реже – управления), осуществляющие исполнительную деятельность и формируемые для решения однородных задачтрадиционно на протяжении определенного периода времени.

6. Комиссии - создаются на определенный срок для решения какой-либо проблемы.

Вместе с тем указанный перечень не будет унифицированным, и на практике зачастую пробудет значительное неϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙие наименований структурных подразделений, их места в организационной структуре и исполняемых функций.

Отметим тот факт - что в современных условиях, когда эффективность деятельности органов местного самоуправления напрямую зависит от способности к стратегическому планированию, ориентации на цели и задачи социально- экономического развития муниципального образования, существующие линейно-функциональные организационные структуры оказываются недостаточно гибкими и не успевают адаптироваться к изменениям внешней среды, объекта управления, потребностей граждан.

Требования повсеместного внедрения программно-целевых методов управления обусловливают необходимость формирования новых – проектных (программно-целевых) структур, основанных на широком межведомственном взаимодействии с привлечением отдельных структурных подразделений в качестве главных исполнителей конкретной задачи на определенный период времени.

При таком подходе для решения приоритетных вопросов развития муниципального образования разрабатываются целевые программы, представляющие собой систему мероприятий, увязанную по ресурсам и времени. Стоит сказать, для реализации программы предусматривается выделение необходимых ресурсов и формирование временного коллектива работников, кᴏᴛᴏᴩые на период действия программы находятся в некᴏᴛᴏᴩой степени в двойном подчинении: ϲʙᴏему непосредственному руководителю и ответственному исполнителю программы. Как правило, проектные структуры образуются в администрациях в виде комиссий рабочих групп.

Использование программно-целевых методов в построении организационной структуры администрации требует проведения сложной работы по регламентации деятельности структурных подразделений. Помимо проведения анализа распределения функций внутри администрации и пересмотра существующих положений о структурных подразделениях, крайне важно описать и утвердить в регламенте администрации систему взаимодействия между структурными подразделениями, порядок прохождения управленческих решений и основные административные процессы (цепочки функций, осуществляемых различными структурными подразделениями во взаимодействии, приводящие к решению поставленных задач)

При реорганизации существующих организационных структур местных администраций следует иметь в виду, что любые действия, направленные на организационные изменения, неизменно наталкиваются на сопротивление самой организации как социальной системы, ориентированной не на развитие, а на стабильность и выживание. По϶ᴛᴏму попытки радикального совершенствования организационной структуры не только не достигнут желаемых результатов повышения эффективности деятельности, но и способны повлечь разрушительные последствия. Залогом успеха в организационных изменениях будет комплексный научный подход, основанный на соотнесении издержек и результатов, в совокупности с подробным изучением системы «изнутри».

При определении структуры местной администрации и распределении полномочий между ее подразделениями крайне важно исходить из следующих принципов:

• целесообразность и логика, четкое разграничение функциональных блоков;
• избежание дублирования и параллелизма;
• полнота охвата и избежание пробелов в решении вопросов местного значения местной администрацией в целом;
• результативность, что предусматривает возможность оценки (измерения) достигаемого результата работы;
• достаточность обеспечения, что предполагает предоставление структурному подразделению для надлежащего выполнения им ϲʙᴏих функциональных обязанностей в достаточном объеме материального, правового, информационного и других видов обеспечения;
• системность и взаимосвязь с другими подразделениями, т. е. учет при описании функций структурного подразделения его взаимосвязей с другими структурами;
• структурирование (детализация), т. е. разделение функции структурного подразделения на функции отдельных специалистов, кᴏᴛᴏᴩые вменены им в виде должностных обязанностей;
• эффективность, что означает достижение обозначенной цели и решение задач подразделения с наименьшими затратами;
• недопущение принципа создания структур «под людей»;
• унифицированный подход к формированию структур и определению штатной численности органов местного самоуправления.

Очевидно, деятельность по внесению изменений в организационную структуру местной администрации требует грамотной экспертно-аналитической работы, а также правового (разработка и поддержание в актуальном состоянии документов, регламентирующих организацию и деятельность администрации) и кадрового (переподготовка и повышение квалификации служащих, подготовка кадрового резерва) сопровождения.

13.4. Планирование деятельности местной администрации

С целью обеспечения ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙия текущей деятельности местной администрации стоящим перед ней целям и задачам формируется система планирования работы администрации.

Система планирования представляет собой комплекс мероприятий, осуществляемых местной администрацией и ее структурными подразделениями с целью определения задач, текущих результатов деятельности, средств и способов их достижения в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с целями администрации на базе анализа ситуации, прогнозных оценок ее развития, возможных ресурсов. Планирование обеспечивает эффективное использование организационных ресурсов, внутреннюю координацию, адаптивность структурно- функциональной организации администрации к внешним требованиям, осознание организационных стратегий руководителями и специалистами. Процесс планирования содержит в себе анализ стратегических целей, являющихся отражением текущего состояния и проблем в сфере деятельности местной администрации; прогноз будущего состояния целевых объектов и внешних условий; формирование системы задач; определение оптимальных стратегий деятельности. Материал опубликован на http://сайт

Эффективному планированию деятельности местной администрации должно предшествовать определение приоритетов социально-экономического развития муниципального образования, основанное на всестороннем анализе текущей ситуации во всех сферах жизни местного сообщества. На базе сформулированных приоритетов формируется стратегия социально-экономического развития муниципального образования (или вносятся коррективы в существующую стратегию), определяются цель и задачи деятельности местной власти на долгосрочную перспективу.

При этом, на основании стратегии развития, целей и задач деятельности органов местного самоуправления формируются среднесрочные программы социально-экономического развития территории и стратегический план (концепция) деятельности местной администрации.

На основе программы социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочную перспективу в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии со стратегическим планом (концепцией) деятельности местной администрации разрабатывается годовой план работы администрации.

Именно такая комплексная многоуровневая система планирования обладает значительным потенциалом в решении и текущих проблем, и долгосрочных задач, стоящих перед администрацией, однако в настоящее время в связи с недостаточной степенью использования программно-целевых методов управления на уровне муниципальных образований будет практически невостребованной.

Как правило, существующие системы планирования работы администрации направлены в основном на согласование во времени деятельности руководства местной администрации и ее структурных подразделений. С ϶ᴛᴏй целью в администрациях разрабатывают годовые и квартальные, а иногда и месячные планы работы местной администрации и ее структурных подразделений. На уровне структурных подразделений могут формироваться недельные планы работы.

Система планирования поддерживается и регулируется внутренними правовыми актами, главным из кᴏᴛᴏᴩых будет регламент местной администрации.

Годовой план администрации – документ, включающий перечень мероприятий, проводимых администрацией в течение года, с указанием сроков их выполнения, ответственных исполнителей и плановых показателей эффективности и результативности деятельности с конкретными значениями. Мероприятия группируются по основным направлениям деятельности администрации.

Ответственным за формирование годового плана администрации будет руководитель аппарата администрации, находящийсятрадиционно в статусе заместителя главы администрации.

Предложения по формированию годового плана вносятся главой администрации, его заместителями, структурными подразделениями. Руководители структурных подразделений в установленные сроки вносят в аппарат администрации предложения по включению мероприятий в годовой план работы администрации с указанием сроков исполнения, ответственного структурного подразделения и плановых показателей эффективности и результативности деятельности. Материал опубликован на http://сайт
Руководитель аппарата обобщает поступившие предложения и готовит проект годового плана работы администрации. Проект плана работы направляется на согласование руководителям структурных подразделений и дорабатывается с учетом полученных замечаний.

В планы работы администрациитрадиционно включаются: 1) вопросы, кᴏᴛᴏᴩые вносятся на рассмотрение представительного органа муниципального образования; 2) вопросы, рассмотрение кᴏᴛᴏᴩых требует созыва коллегии; 3) вопросы, по кᴏᴛᴏᴩым крайне важно принятие постановлений главы администрации; 4) организационные мероприятия администрации.

Годовой план работы утверждается главой администрации и передается структурным подразделениям для исполнения.

После утверждения годового плана работы администрации формируются годовые планы деятельности структурных подразделений. Стоит заметить, что они согласовываются с заместителем главы администрации, курирующим данные подразделения, и утверждаются главой администрации.

Вопросы о ходе выполнения мероприятий, включенных в годовой план работы администрации должны, выноситься на постоянно действующее совещание при главе администрации. Мероприятия годового плана работы администрации, годовых планов работы отделов и секторов могут корректироваться в течение года.

Квартальный (месячный) план представляет собой элемент годового плана. Стоит заметить, что он формируется на уровне администрации, уровне самостоятельных структурных подразделений. Мероприятия годового плана, планируемые на ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующий месяц, могут корректироваться в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с актуальными проблемами, заданиями и поручениями представительного органа муниципального образования.

Недельный план представляет собой перечень мероприятий, проводимых в течение недели. Недельный план может формироваться на уровне самостоятельных структурных подразделений как элемент месячного плана с учетом дополнительных поручений и заданий и по решению руководителя структурного подразделения.

В ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии со стратегическим и оперативными планами определяется объем планируемых работ для каждого сотрудника, его вклад или участие в достижении общих целей деятельности, отраженными в индивидуальных планах сотрудника.

Индивидуальные планы будут одним из методов научной организации труда работников местной администрации, способствующим эффективному использованию рабочего времени, определению главных и второстепенных направлений деятельности и препятствующим выполнению излишних функций. Индивидуальные планы составляются на квартал, месяц, неделю, очередной день.

Координационные и совещательные органы (коллегия, постоянно действующее совещание, рабочие группы), образуемые в администрации, планируют ϲʙᴏю деятельность самостоятельно в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с положениями о них.

32.doc

32. Структура местной администрации. Примерные формы.

Общие подходы к формированию структуры местной администрации

В структуру местной администрации городских округов и муниципальных районов обычно входят:

· глава администрации;

· заместитель (заместители) главы, один из которых может быть первым;

· отраслевые структурные подразделения, занимающиеся кон-кретными отраслями муниципального хозяйства (например, ЖКХ, культура и т.д.);

· функциональные структурные подразделения, охватываю-щие определенную функцию для всей администрации (эко-номическая служба, финансовая, правовая, по управлениюмуниципальным имуществом и пр.);

· территориальные органы, создающиеся в районах крупных городов или в населенных пункт ах, в совокупности состав-ляющие городское или сельское поселение;

· аппарат местной администрации, обеспечивающий ее дея-тельность (юридический отдел, кадры, бухгалтерия, дело-производство и др.);

· вспомогательные службы, обеспечивающие содержание по-мещения, водители, уборщица и т.д.

Законодатель в части 8 статьи 37 Федерального закона N! 131-ФЗ закрепил лишь правовую норму о том, что в структуру мест-ной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации, а возмож-ность более детальной регламентации соответствующего вопро-са предоставил представительному органу муниципального об-разования

Под формированием структуры местной администрации по-нимается образование комитетов, отделов, служб и других струк-турных подразделений и наделение их собственной компетенци-ей в рамках полномочий, установленных уставом муниципаль-ного образования для местной администрации в целом. При формировании структуры местной администрации необходимо учитывать:

· особенности конкретного муниципального образования (его величина, плотность населения, особенности организации предоставления услуг и т.п.);

· перечень вопросов местного значения, установленный для соответствующего типа муниципального образования, иных установленных в уставе вопросов, наличие переданных го-сударственных полномочий и т.П.;

· степень развитости различных форм самоорганизации насе-ления, способных участвовать в решении вопросов местно-го значения.

При определении структуры местной администрации и рас-пределении полномочий между ее подразделениями необходимо исходить из следующих принципов:

· целесообразность и логика, четкое разграничение функцио-нальных блоков; . избежание дублирования и параллелизма;

Полнота охвата 104 и избежание пробелов в решении вопро-сов местного значения местной администрацией в целом; . результативность, что предусматривает возможность оцен-ки(измерения) достигаемого результата работы;

· достаточность обеспечения, что предполагает предоставле-ние структурному подразделению для надлежащего выпол-нения им своих функциональных обязанностей в достаточ-ном объеме материального, правового, информационного и других видов обеспечения;

· системность и взаимосвязь с другими подразделениями, т.е. учет при описании функций структурного подразделения его взаимосвязей с другими структурами;

· структурирование (детализация), т.е. разделение функции структурного подразделения на функции отдельных специ-алистов, которые вменены им в виде должностных обязан-ностей;

· эффективность, что означает достижение обозначенной цели

И решение задач подразделения с наименьшими затратами; · недопущение принципа создания структур «под людей»;

· унифицированный подход к формированию структур и определению штатной численности органов местного самоуп-равления.

^ Структура местной администрации для поселений различных размеров

Глава и заместители главы апминистраиии. Местной адми-нистрацией руководит глава местной администрации, который либо является главой муниципального образования, либо на-значается на должность по контракту (ч. 1 и 2 ст. 37 ФЗ). ДЛЯ организации деятельности главы в местной администрации мо-жет быть предусмотрена должность секретаря, который занима-ется делопроизводством. В крупных поселениях допустимо на-личие секретариата. В небольших поселениях функции секрета-ря главы могут быть возложены на специалиста, курирующего общие вопросы, делопроизводство и ведение архива. При нали-чии в структуре администрации заместителя главы возможно поручить секретарю главы выполнять секретарские функции и для заместителя.

В более крупных поселениях (более 3000 человек) вводится должность заместителя главы администрации. Распределение функций между главой администрации и его заместителем может быть организовано по-разному. Глава может напрямую отвечать за важнейшие направления - экономический и финансовый бло-ки, планирование развития. Кроме того, возможна структура, при которой напрямую главе подчинены все специалисты, занимаю-щиеся организационными и административно-хозяйственными вопросами. Заместитель главы может курировать вопросы управ-ления имуществом и предоставления муниципальных услуг либо отвечать и за социальные вопросы.

В поселениях с численностью населения свыше 5000 человек может быть введено две должности заместителя главы поселения, один из которых является первым. Возможно следующее распре-деление обязанностей между двумя заместителями главы: первый заместитель отвечает за управление имуществом и предоставле-ние муниципальных услуг, второй - за социальные вопросы либо за социальные и организационные вопросы.

В крупных поселениях с численностью населения свыше 10 тысяч жителей, в которых администрации реализуют большой объем полномочий, представительным органом поселения может быть установлено три должности заместителей главы админист-рации, как правило, курирующих соответственно вопросы раз-вития, вопросы текущего состояния и вопросы обеспечения дея-тельности и взаимодействия; один из заместителей при этом од-новременно является первым заместителем главы администрации поселения с соответствующими полномочиями.

В отношении переданных государственных полномочий (при их наличии) представляется, что эти вопросы могут курировать сам глава либо его заместитель, либо специальный сотрудник (в более крупных поселениях).

Следует избегать практики создания дополнительных долж-ностей заместителей главы не с целью решения задач, а «под оп-ределенную личность». Это приводит к разрастанию управлен-ческого аппарата, дублированию функций, следствием чего яв-ляется снижение эффективности работы всей администрации и дополнительное необоснованное расходование бюджетных средств.

^ Структурные подразделения местных администраций. Для структурных подразделений местных администраций наиболее адекватным наименованием является «отдел» (в средних и круп-ных поселениях). Представляется, что термины «управление», «главное управление», «департамент» более присущи органам государственной власти (министерствам, областным правитель-ствам или администрациям субъектов РФ) и не должны быть ре-комендованы для применения на муниципальном уровне.

Следует отметить, что на практике в местных администраци-ях численность сотрудников отделов обычно весьма невелика(порой 2-3 человека), хотя специалисты считают, что численность самостоятельного отдела должна быть не менее 10 единиц. По-этому для небольших поселений мы рекомендуем в структуре администрации предусматривать преимущественно специалистов, отвечающих за конкретные блоки вопросов, и не создавать без надобности отделы. В противном случае происходит необосно-ванное увеличение численности руководящего состава. Кроме того, зачастую многие начальники отделов выполняют фактичес-ки функции специалистов, в их деятельности отсутствует работа по принятию управленческих решений, а именно это является основным содержанием функций любого руководителя.

Для решения вопросов местного значения поселений в мест-ной администрации должны существовать подразделения (либо соответствующие специалисты):

· по экономике, стратегическому развитию и муниципальному имуществу;

По финансам;

По муниципальному хозяйству, по социальным вопросам;

По организационным вопросам.

Укрупненно сферы деятельнocти подразделений муниципальных администраций могут быть представлены следующим образом.

Подразделение по экономике и стратегическому развитию курирует следующие блоки вопросов: социально-экономическое развитие, прогнозирование и стратегическое планирование, пла-нирование застройки, землеустройство и контроль использова-ния земель, а также отношения, связанные с управлением муни-ципальным имуществом, развитием предпринимательстваlО6, фор-мированием благоприятного инвестиционного климата и Т.д.

Финансовый отдел является одним из основных участников бюджетного процесса. К его полномочиям относится формиро-вание проекта бюджета, участие в подготовке основных докумен-тов, необходимых для составления проекта бюджета (реестрарасходных обязательств, перспективного финансового плана ит.п.); исполнение бюджета, контроль исполнения бюджета и т.п.

Подразделение по муниципальному хозяйству отвечает за ока-зание коммунальных услуг, предоставление социального жилья малоимущим, транспортное обслуживание, дорожное хозяйство, связь, общественное питание, торговлю и бытовое обслуживание. Кроме того, в сферу ответственности данного подразделения вхо-дят вопросы благоустройства, озеленения, сбора и вывоза быто-вых отходов, места захоронения и ритуальные услуги.

Подразделение по социальным вопросам курирует опеку и попечительство, развитие культуры, библиотечное обслуживание, физкультуру и спорт, организацию массового отдыха.

Подразделение по организационным вопросам по существу организует функционирование всех подразделений местной ад-министрации. Здесь решаются правовые вопросы, регулируют сяхозяйственно-организационные отношения, принимаются реше-ния по кадровым вопросам, а также осуществляется связь мес-тной администрации с прочими органами местного самоуправ-ления, в первую очередь, с представительным органом. Это под-разделение отвечает также за связь с общественностью и СМИ, за информационную работу. Здесь же ведутся делопроизводство и формирование архива. В крупных поселениях в компетенцию данного подразделения могут быть переданы вопросы чрезвы-чайных ситуаций и первичной пожарной безопасности.

Исполнение переданных государственных полномочий, в за-висимости от их характера, может быть организовано по-разно-му. Данные функции может взять на себя глава администрации либо его заместитель, для решения данных вопросов может быть введен отдельный специалист (либо несколько специалистов) или реализация государственных полномочий, с учетом их специфи-ки, может быть разделена между различными специалистами в составе местной администрации.

В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются:

• - глава администрации;
• - его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один или два первых заместителя;
• - структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении между собой (например, отдел в составе управления);
• - коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономический и другие советы;
• - аппарат администрации.

Структурные подразделения администрации с точки зрения изложенного выше распределения задач и целей деятельности подразделяются на четыре группы.

К ведению отраслевых структурных подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными отраслями (сферами) муниципальной деятельности. Эти подразделения выполняют функции заказчика на выполнение работ и оказание муниципальных услуг. Их основная роль проявляется на этапе реализации целей и задач жизнеобеспечения и развития территории. Отраслевые структурные подразделения чаще всего линейно подчиняются одному из заместителей главы администрации.

Функциональные (штабные, общей компетенции) структурные подразделения выполняют определенные общие функции для всей администрации и ее самостоятельных структурных подразделений. Эти подразделения наделены правом регулирующих воздействий по отношению к другим структурным подразделениям, обычно правом согласования решений других структурных подразделений, например по соблюдению законности или возможности финансирования. По классификации целей муниципальной деятельности (см. главу 3) функциональные подразделения относятся к обеспечивающим. Они могут подчиняться непосредственно главе администрации, заместителю главы либо руководителю аппарата администрации.

Схема 5: Виды структурных подразделений местной администрации

Создание территориальных структурных подразделений (администраций районов, администраций округов и др.) связано с необходимостью приближения органов местного самоуправления к населению и позволяет сочетать централизацию важнейших функций на верхнем уровне муниципального управления с повышением оперативности при решении текущих вопросов.

Территориальные подразделения характерны для крупных и крупнейших городов, для муниципальных образований типа “город-район”, для городских муниципальных образований, в составе которых имеются обособленные поселки или сельские поселения. Наличие территориальных структурных подразделений, безусловно, усложняет структуру администрации. Их первые руководители подчиняются либо непосредственно главе администрации города, являясь его заместителями по соответствующим территориям, либо (реже) первому заместителю главы. Структурные подразделения территориальных администраций чаще всего имеют двойное подчинение - первому руководителю соответствующей территории (главе администрации городского района, округа и др.) и профильному структурному подразделению администрации города.

Вспомогательные подразделения (аппарат) не обладают собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и выполняют функции обеспечения деятельности руководства администрации и ее структурных подразделений. Аппарат играет важную роль в организации работы администрации. Как ее подсистема, он выполняет ту же роль, что и муниципальная власть по отношению к другим подсистемам муниципального образования. В частности, аппарат обеспечивает:

• - планирование и координацию работы всех структур администрации;
• - работу с документацией (делопроизводство);
• - подготовку и проведение совещаний, заседаний, коллегий, других мероприятий;
• - связь со средствами массовой информации, проведение пресс-конференций;
• - контроль за исполнением решений;
• - организацию приема граждан, работу с жалобами и предложениями;
• - материально-техническое, юридическое, кадровое, информационное, финансовое обеспечение деятельности администрации;
• - взаимодействие администрации с представительным органом и зачастую его хозяйственное обслуживание.

Руководитель аппарата обычно по статусу приравнивается к заместителю главы администрации.

В составе аппарата администрации могут быть такие службы, как общий отдел (работа с документацией), кадровая служба (иногда она подчиняется непосредственно главе администрации), приемная граждан, юридическая служба, информационная служба, хозяйственные службы, пресс-служба, собственная бухгалтерия, контрольный аппарат и т.п. Руководитель аппарата, как правило, непосредственно подчиняется главе администрации и иногда является его заместителем.

Глава администрации и его заместители могут иметь свой аппарат, в состав которого входят, в частности, секретари, помощники, референты, советники.

В теории менеджмента подобные организационные структуры получили название линейно-функциональных, поскольку они основаны на определенной системе взаимодействия линейных (отраслевых) и функциональных структурных подразделений и принятия решений линейными подразделениями по согласованию с функциональными. Достоинством линейно-функциональных структур является относительная простота построения и четкость взаимодействия. Однако такие структуры по своей природе консервативны, относятся к типу жестких структур и эффективны только при выполнении редко меняющихся однотипных функций.

В соответствии с объемами и распределением задач и функций в составе администрации создаются конкретные организационные единицы - отделы, управления, комитеты, департаменты и т.д. Для решения управленческих задач крупные организационные единицы делятся на более мелкие, образующие новые уровни. На рис. 8.1.6 представлены наиболее распространенные варианты внутреннего организационного построения городской администрации.

Для крупных городов, имеющих большой аппарат управления, целесообразно как можно детальнее разграничивать функции управления, создавая специальные подразделения для их исполнения. Для небольших поселений наиболее приемлема схема, при которой выполняемые функции группируются, при этом в первую очередь должны объединяться функции отраслевых подразделений. Однако объединение функций подразделений, интересы которых противоречат друг другу, в рамках одного подразделения нежелательно.

Для выполнения функций, делегированных органами государственного управления, целесообразно использовать отдельные обособленные структурные подразделения. Это важно потому, что в части исполнения отдельных делегированных полномочий органы местного самоуправления финансируются из государственного бюджета и подконтрольны соответствующим органам государственной власти.

Коллегия - совещательный орган при главе администрации играет особую роль в работе администрации. Она принимает решения по важнейшим вопросам управления муниципальным образованием, за исключением решений, находящихся в компетенции представительного органа. Решения коллегии при необходимости оформляются постановлениями и распоряжениями главы администрации.

Структурные подразделения (органы) со статусом юридического лица. В составе многих администраций имеются структурные подразделения (органы) со статусом юридического лица. В соответствии с Федеральным законом 2003 г. перечень органов местной администрации, наделенных статусом юридического лица, устанавливается представительным органом муниципального образования, который выступает в качестве их учредителя и утверждает положения о них.

Федеральным законом установлено, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций.

Схема 6: Варианты внутреннего организайионного построения городской администрации

В ряде городов статус муниципального учреждения, не входящего в состав местной администрации, имеют органы управления жилищно-коммунальным хозяйством, здравоохранением, образованием и др. Эти органы выполняют функции заказчиков муниципальных услуг и распорядителей бюджетных средств, заключают от имени муниципального образования хозяйственные договоры на закупки материалов, выполнение работ и оказание услуг, имеют собственные бухгалтерии. Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании такого органа.

Местное самоуправление предполагает самостоятельное решение вопросов местного значения населением данной территории и его представителями. Местная администрация является ключевым звеном в муниципальном управлении; от эффективности ее работы во многом зависит уровень и качество жизни в муниципальном образовании. В свою очередь, эффективность работы администрации во многом зависит от ее организационной структуры. В данной статье будет рассмотрено использование аутсорсинга для совершенствования организационной структуры администрации, снижения расходов и создания дополнительных источников дохода местного бюджета.

A municipal administration suppose independent resolving of local problems by the people and its representatives, local administration is a key part of municipal management; its effectiveness influences the level and quality of life in municipality greatly. In its turn, effectiveness of local municipal administration depends on its organizational structure. Perfection of municipal organizational structures is important and necessary. This article describes using outsourcing for perfection of organizational structures, reducing expenses and creating new sources of income for local budget.

М естная администрация является одним из ключевых звеньев управления муниципальным образованием, от эффективности ее деятельности во многом зависит качество жизни на управляемой территории. При этом эффективность деятельности самой администрации зависит не только от эффективности работы ее подразделений, принимаемых решений и следования букве закона, но и от организационной структуры.

Организационная структура - упорядоченная совокупность взаимосвязанных элементов, обеспечивающих функционирование и развитие организации как единого целого . По сути, организационная структура представляет собой подразделения организации и соподчиненность между ними. Различают различные типы организационных структур, одни из них появились раньше: линейная, функциональная, линейно-функциональная, линейно-штабная; другие – в середине-конце XX века: матричная, дивизиональная.

Согласно исследованиям, проведенным Р. Бабун, Е. Старченко , Д. Птахиным , наиболее распространенной структурой в муниципальном управлении является линейно-функциональная. Данная структура имеет как достоинства, так и недостатки. К достоинствам можно отнести незначительную нагрузку главного линейного управляющего (главы муниципального образования), четкую систему взаимных связей, функций и подразделений. К недостаткам: недостаточно четкая ответственность подразделений за принятые решения, возможны конфликты из-за ресурсов (как правило, финансовых), кроме того, этот тип организационной структуры недостаточно гибкий и не может быстро подстраиваться под изменяющиеся условия внешней среды.

Использование более современных типов организационных структур (матричной, дивизиональной) в муниципальном управлении ограничено или невозможно, по ряду причин:

Муниципальное управление осуществляется на конкретной территории, ограниченной административными границами территориального образования, в силу чего управление по регионам невозможно;

Система управления, ориентированная на товар, также не подходит в силу того, что муниципалитет, во-первых, не производит продукцию, а во-вторых, муниципальные услуги носят некоммерческий характер; их основная задача - обеспечить достойные условия жизни на территории данного МО, способствовать его экономическому, культурному и социальному развитию;

Организационная структура администрации муниципального образования должна способствовать эффективному управлению в условиях ограниченных ресурсов, а затраты на поддержание данной структуры не должны превышать доход (под доходом здесь можно рассматривать эффективность использования ресурсов, средств бюджета, получение неналоговых доходов и т.д.) от ее деятельности.

Поэтому, необходимо рассматривать различные варианты совершенствования используемых структур управления.

Основная цель данной статьи – рассмотреть использование аутсорсинга для совершенствования структуры местной администрации с новой точки зрения – через создание муниципальных аутсорсинговых предприятий, выявить достоинства и недостатки данного метода, рассмотреть его применение на конкретном примере.

Однако прежде чем говорить о совершенствовании организационной структуры, необходимо провести ее анализ, что позволит определить ее эффективность, выявить «узкие места», перегруженные или недостаточно загруженные участки.

Методы анализа организационной структуры могут быть различны: как общенаучные (аналогия, сравнение, анализ и т.д.), так специальные, используемые в сфере управления (метод сценариев, «Дельфи», мозгового штурма, комиссий и т.д ).

Совершенствование организационной структуры может быть реализовано несколькими способами: сокращение, объединение подразделений, создание новых отделов, развитие программ муниципально-частного партнерства и передача части муниципальных услуг в ведение сторонних организаций; использование аутсорсинга.

Рассмотрим более подробно анализ и совершенствование организационной структуры администрации на примере муниципального образования Ковдорский район Мурманской области.

Ковдорский район представляет собой небольшое муниципальное образование численностью 23,2 тыс. человек.

Город Ковдор, Мурманская область

Организационная структура местной администрации представлена на Рисунке 1.

Рисунок 1. Организационная структура администрации МО Ковдорский район

Основной целью анализа любой организационной структуры администрации является анализ экономической и управленческой эффективности данной структуры.

Основные задачи:

Определить тип организационной структуры, его достоинства и недостатки для данного муниципального образования;

Проанализировать распределение функций между подразделениями;

Проанализировать соответствие полномочий выполняемым функциям;

Проанализировать цели муниципального образования и его подразделений, составить дерево целей.

В результате предполагается получить полную картину, отражающую организационную структуру, функции и цели каждого подразделения, выявить возможные проблемы и разработать пути их решения.

Анализ состоит из нескольких этапов:

1 этап. Определение типа организационной структуры.

2 этап. Непосредственно анализ организационной структуры.

3 этап. Выявление существующих проблем.

Администрация муниципального образования Ковдорский район, Мурманская область

Этап 1. На данном этапе необходимо определить тип организационной структуры – как видно из схемы на рисунке 3, организационная структура администрации Ковдорского района относится к линейно-функциональному типу. В связи с этим можно сказать, что с одной стороны, нагрузка распределена равномерно и незначительна для главы муниципального образования, подразделения выполняют конкретные функции в своей сфере деятельности, но с другой стороны, не всегда достаточно точно определена ответственность за принимаемые решения, возможны конфликты между подразделениями за использование бюджетных средств. Стоит также отметить, что лишь небольшая часть подразделений участвует в формировании доходной части бюджета (КУМИ), в то время как остальные можно считать лишь центрами затрат.

Этап 2. На данном этапе необходимо рассмотреть каждое подразделение в отдельности, проанализировать его функции с точки зрения функционального подхода и имеющиеся для их исполнения полномочия. Говоря о данном примере, можно отметить, что:

Подразделения выполняют широкий спектр функций в рамках своей компетенции;

Подразделения обладают необходимыми полномочиями для выполнения своих функций;

Каждое подразделение несет ответственность в рамках своей компетенции;

Численность сотрудников сильно различается от отдела к отделу – часть подразделений нуждается в дополнительных кадрах, в то время как в других, возможно, необходимы сокращения численности персонала.

Рассмотрим стоящие перед муниципальным образованием и его подразделениями цели, составим дерево целей, оно представлено на Рисунке 2.

Рисунок 2. Дерево целей МО Ковдорский район
(кликните по рисунку для увеличения)

На основе проведенного анализа можно сделать следующие выводы:

Основную цель, стоящую между главой муниципального образования, можно разбить на три основных направления: экономическое развитие, социально-культурное развитие МО и эффективное функционирование администрации;

В рамках каждого направления имеются специализированные подразделения;

Перед каждым подразделением стоят конкретные цели, группы целей и подцели;

Каждое подразделение обладает достаточными полномочиями для достижения поставленных целей.

Схематично представим организационную структуру, функции и цели - Рисунок 3.

Рисунок 3. Организационная структура, функции и цели администрации МО Ковдорский район
(кликните по рисунку для увеличения)

На данном рисунке видно, что не все подразделения расположены в соответствии со стоящими перед ними задачами. Более того, нет подразделения, отвечающего за развитие здравоохранения.

Некоторые подразделения администрации выведены в отдельные юридические лица и имеют значительный, по сравнению с другими отделами, штат сотрудников. Рассмотрим данные подразделения более подробно.

Отдел образования включает в себя также Экономический отдел Районного отдела образования - всего 10 сотрудников. Схема организационной структуры данного отдела представлена на Рисунке 4.

Рисунок 4. Организационная структура Районного отдела образования - МО Ковдорский район

Отдел культуры также имеет довольно сложную структуру, представленную на Рисунке 5.

Рисунок 5. Организационная структура отдела культуры - МО Ковдорский район

Структура комитета по управлению муниципальным имуществом представлена на Рисунке 6.

Рисунок 6. Организационная структура комитета по управлению муниципальным имуществом (КУМИ) - МО Ковдорский район

Структура Управления финансов рассмотрена на Рисунке 7.

Рисунок 7. Организационная структура Управления финансов - МО Ковдорский район

Структура Управления жилищно-коммунального хозяйства администрации представлена на Рисунке 8.

Рисунок 8. Организационная структура Управления жилищно-коммунального хозяйства (УЖКХ) - МО Ковдорский район

Данные подразделения выделены в отдельные юридические лица с одной целью – иметь возможность самостоятельно представлять свои интересы, однако при этом, как юридическим лицам, им необходим бухгалтер. Кроме того, в штате каждого такого подразделения (кроме КУМИ) есть специалист ИТ, что не является необходимым, так как в структуре администрации есть Отдел информационных технологий, в обязанности которого входит обслуживание рабочих станций и программного обеспечения.

Рассмотрим структуру администрации Ковдорского района с точки зрения «затраты-прибыль». Выделим подразделения, способные приносить доход в муниципальный бюджет, и подразделения, осуществляющие лишь расходование бюджетных средств. Если внимательно взглянуть на структуру администрации муниципального образования Ковдорский район, видно, что доходы в муниципальный бюджет может приносить лишь КУМИ, т.к. данное подразделение занимается управлением муниципальной собственностью, т.е. предоставлением в аренду, приватизацией, продажей и т.д. Остальные подразделения в силу специфики своей деятельности не могут способствовать формированию доходов бюджета (Отдел культуры, Отдел образования и т.д.), либо занимаются перераспределением бюджетных средств (Управление финансов).

Этап 3. Основные проблемы, выявленные в результате анализа организационной структуры муниципального образования Ковдорский район, могут быть сведены к следующему:

Организационная структура нерациональна, часть подразделений располагаются не в своей сфере деятельности: Отдел ИТ располагается в сфере экономического развития, хотя его следует отнести к сфере эффективного функционирования администрации; Отдел по физической культуре, спорту и делам молодежи и Комиссия по делам несовершеннолетних в сфере эффективного функционирования администрации, в то время как их следует отнести к сфере социально-культурного развития;

Отсутствует подразделение, отвечающие за развитие здравоохранения;

Только один отдел в составе администрации может способствовать увеличению доходной части бюджета;

Подразделения, имеющие статус юридического лица, имеют сложную структуру, которая должна быть пересмотрена.

Этап 4. В целях разрешения указанных выше проблем могут быть применены следующие рекомендации:

Структура администрации должна быть преобразована таким образом, чтобы каждое подразделение располагалось в своей сфере ответственности, - это облегчает работу заместителя главы МО, не перегружает его лишними задачами;

Необходимо создание подразделения, отвечающего за развитие здравоохранения;

Необходимо пересмотреть структуру подразделений, выведенных в отдельные юридические лица;

Преобразование структуры администрации должно способствовать снижению расходов и увеличению доходов бюджета, т.е. организационная структура должна быть преобразована максимально эффективным способом.

Для совершенствования организационной структуры администрации муниципального образования Ковдорский район использованы методы структуризации целей и метод организационного моделирования, в частности, графические модели оргструктуры.

Основным средством совершенствования организационной структуры в данном примере является использование аутсорсинга. Рассмотрим это понятие более подробно. Аутсорсинг это:

• форма контрактных отношений, при которой источник или первопричина процессов, осуществляемых в организации, выносится во внешнюю среду. Иными словами, аутсорсинг означает использование внешнего источника для обеспечения недостающих ресурсов ;
• передача компанией своей деятельности (процесса) или его части другим лицам или сторонним организациям (субподрядчику) ;
• это решение, принимаемое непосредственно руководителем предприятия и непосредственно связанное с организационными вопросами, о передаче каких либо бизнес-функций или частей бизнес-процесса предприятия стороннему подрядчику. Аутсорсинг заключается в рассредоточении основных, выполняемых функций фирмой. Последняя на себя берет ответственность за функции, которые выполняет лучше других и с наименьшими затратами, а остальные распределяет между другими субъектами .

Основные цели использования аутсорсинга:

Снижение издержек;

Высвобождение собственных ресурсов;
- повышение качества выполняемых процессов.

Отношения аутсорсинга характеризуются следующими основными особенностями:

Отношения аутсорсинга строятся на основе договора - аутсорсинг определяется как практика планирования, управления и реализации определенных видов работ сторонней организацией в соответствии с условиями договора;

Аутсорсинг – это постоянное сотрудничество на основе контрактных отношений;

Передача выполнения отдельных видов работ сторонней организации осуществляется на длительный срок;

Аутсорсинг имеет место только в тех случаях, когда речь идет о передаче внешнему подрядчику тех видов работ, которые могли бы осуществляться внутри самой организации.

На сегодняшний день распространен бухгалтерский и ИТ-аутсорсинг, т.е. организации не имеют в штате бухгалтеров и ИТ-специалистов, а прибегают к услугам специализированных организаций; сотрудничество осуществляется на постоянной основе.

Преобразовать организационную структуру администрации таким образом, чтобы сократить расходы и увеличить доходную часть бюджета, не допустив при этом сокращений, можно с помощью аутсорсинга – использование стандартной схемы, при которой часть непрофильных функций передается сторонней организации, не подходит, т.к. она не способствует увеличению доходной части бюджета и предполагает сокращение сотрудников. Для достижения поставленной цели необходимо создать муниципальные предприятия, специализирующиеся на определенном виде услуг (ИТ-обслуживание, бухгалтерия), которые будут предоставлять данные услуги как администрации, так и другим организациям города на основе договора. В результате, сотрудники как специализированных отделов, так и находящиеся в штате отдельных юридических лиц (Отдел культуры, образования и т.д.), будут переведены во вновь созданные муниципальные предприятия, что позволит администрации сэкономить на заработной плате и выплатах в государственные внебюджетные фонды; одновременно часть прибыли предприятий будет передана в муниципальный бюджет. Рисунок 9 иллюстрирует данную модель.

Рисунок 9. Совершенствование организационной структуры администрации МО Ковдорский район с помощью муниципальных унитарных предприятий
(кликните по рисунку для увеличения)

Достоинства:

Сокращение числа подразделений, что упрощает организационную структуру;

Уменьшение затрат на заработную плату и выплаты в фонды пенсионного, медицинского и социального страхования;

Создаются новые муниципальные предприятия, способные приносить доход в бюджет;

Данный метод не увеличивает уровень безработицы, т.к. сотрудники ликвидированных отделов будут задействованы во вновь созданных предприятиях;

Часть специалистов в сфере экономики и бухгалтерского учета и специалисты ИТ будут переведены во вновь созданные предприятия, что значительно упростит структуру данных отделов.

Недостатки: достаточно сложен в реализации.

Рассмотрим модель организационной структуры, усовершенствованной с помощью собственных муниципальных предприятий, сотрудничающих с администрацией на основе аутсорсинга.

Отметим, что численность сотрудников администрации в результате преобразований уменьшилась на 24 человека. Данные по численности, заработной плате и выплатам во внебюджетные фонды пенсионного, социального и медицинского страхования приведены в Таблице 1. Преобразование организационной структуры администрации позволяет сэкономить почти 8 млн. рублей в год.

	Численность		Средняя заработная плата (руб.)	Оплата труда руб/мес.		Оплата труда руб. / 12 мес.		Отчисления в ПФ РФ, 12 мес.		Отчисления в фонд социального страхования, 12 мес.		Отчисления в фонд ОМС, 12 мес.		Отчисления в территориальный фонд ОМС, 12 мес.
	До изменения структуры	После изменения структуры		До изм-я	После изм-я	До	После	До	После	До	После	До	После	До	После
Зам. главы	6	6	45000	270000	270000	3240000	3240000	647400	647400	72210	72210	77190	77190	49800	49800
Руководитель отдела	19	18	35000	665000	630000	7980000	7560000	2050100	1942200	228665	216630	244435	231570	157700	149400
Главный специалист	18	17	27000	486000	459000	5832000	5508000	1516320	1432080	169218	159732	180792	170748	116640	110160
Ведущий специалист	16	15	25000	400000	375000	4800000	4500000	1248000	1170000	139200	130500	148800	139500	96000	90000
Специалист	50	35	18000	900000	630000	10800000	7560000	2808000	1965600	313200	219240	334800	234360	216000	151200
Технический персонал	10	4	10000	100000	40000	1200000	480000	312000	124800	34800	13920	37200	14880	24000	9600
Итого	119	95		2821000	2404000	33852000	28848000	8269820	6112080	957293	652500	1023217	868248	660140	560160

Таблица 1. Расчет затрат на оплату туда и выплаты в государственные внебюджетные фонды в администрации МО Ковдорский район

Экономия на заработной плате составляет: 5.004.000 руб.

Экономия на выплатах в государственные внебюджетные фонды составляет: 2.717.482 руб.

Итого: 7.721.482 руб.

Данная таблица отображает только экономию на заработной плате и выплатах в государственные внебюджетные фонды. Конечно, модернизация организационной структуры администрации муниципального образования потребует некоторых расходов, однако следует также учесть, что муниципальные аутсорсинговые предприятия получат прибыль, основная часть которой пойдет в бюджет муниципального образования, как учредителя данного предприятия. При этом затраты по выплате заработной платы сотрудникам данных предприятий и взносов в государственные внебюджетные фонды лягут на плечи самих предприятий, а не муниципального образования.

Далее рассмотрим упрощенную модель бизнес-процессов в муниципальном образовании, передавшем часть своих функций сторонним организациям на основе аутсорсинга. Модель взаимодействия администрации и МУП, предоставляющего бухгалтерские услуги, представлена на Рисунке 10.

Рисунок 10. Модель бизнес-процессов в администрации МО Ковдорский район

Модель взаимодействия администрации и МУП, предоставляющего ИТ-услуги, представлена на Рисунке 11.

Рисунок 11.Модель взаимодействия администрации МО Ковдорский район и МУП, предоставляющего ИТ-услуги

На данных рисунках видно, что бизнес-процессы, не являющиеся основными для администрации муниципального образования, могут быть вполне успешно выполнены сторонними организациями, в результате чего деятельность администрации концентрируется на решении вопросов, непосредственно находящихся в ее компетенции.

Данный пример наглядно показывает преимущества от использования муниципальных аутсосринговых предприятий для совершенствования организационной структуры местной администрации: сокращение затрат и возможность получить дополнительный доход от деятельности вновь созданных муниципальных предприятий.

Литература

1. http://www.kovadm.ru - сайт Администрации МО Ковдорский район
2. Аникин Б.А., Рудая И.Л. Аутсорсинг и аутстаффинг: высокие технологии менеджмента / 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Инфра-М, 2009 – 320 c.
3. Бабун, Р. Организационные структуры администраций городов: проблемы оптимизации /Р. Бабун, Е. Старченко // [Электронный ресурс] http://emsu.ru/babun/view.asp?c=1422&p=1
4. Игнатьева А.В. Исследование систем управления: Учеб. пособие для вузов./ А.В. Игнатьев, М.М. Максимцов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. - 157 с.
5. Птахин, Д. И. Совершенствование организационных структур управления муниципальными социально-экономическими системами: Дис. канд. экон. наук: 08.00.05 / Д.И. Птахин.: СПб., 2010
6. Ефимова С., Пешкова Т., Коник Н., Рытик С. Аутсорсинг / "Управление персоналом", Научная Книга, 2006 г.
7. Семибратов А.Ю. Аутсорсинг - дорога в будущее! / Регистр-Консалтинг [Электронный ресурс] http://www.regcon.ru/jo/images/stories/ct_cemibratov_autcorcing.pdf
8. Спарроу Э. Успешный IT-аутсорсинг / Пер. с англ. – М.: КУДИЦ-ОБРАЗ, 2004. С. 9.
9. Шереметов П.В., Петухова С.В. Теория организации: учебное пособие / П.В. Шереметов, С.В. Петухова. – 3-е изд., стер. – М.: Омега-Л, 2008.
10. Шестоперов А.М. Аутсорсинг как способ оптимизации административно-управленческих процессов в органах государственной власти (на примере ФАС России) / Национальный институт исследования проблем предпринимательства, Москва, 2007